广佛同城化规划实施面临困难的深思

　　本期内容来自香港大学魏宗财、陈婷婷，以广佛同城化规划为例，讲述同城规划面临问题的原因及思考，感谢作者授权发布

作者介绍

　魏宗财，香港大学城市规划及设计系博士研究生，国家注册城市规划师，城市规划工程师，[e-mail];

　通讯作者：陈婷婷，香港理工大学建筑与房地产系博士研究生，[e-mail].

　　广州、佛山两市是珠江三角洲地区的核心城市，是国内一体化步伐最快的地区之一，也是推进《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的重要“抓手”，现已编制完成国内首个同城化发展规划——《广佛同城化发展规划(2009-2020年)》，并已在规划实施过程中产生了一些较为成功的个案。广佛同城化虽取得了较大的进展，但不容忽视的是，行政区经济的“壁垒”仍是两市同城化推进的主要障碍，分权化背景下的经济利益决定了企业型政府之间仍存在较激烈的竞争，政府间的直接“对话”仍存在较多的阻力。广佛两市主要在那些方面实现了同城？两市的政府是如何应对国家给予的“先行先试”权力？这对规划的实施又有何影响？

图1 广佛总体发展空间格局示意图

资料来源：《广佛同城化发展规划(2009-2020年)》

１

同城化规划实施过程中的问题及原因

　　《同城化规划》的实施意味着广州、佛山两城市在政府层面由竞争关系走向竞合关系。但广佛同城化是一个多边博弈的谈判和协调过程，如何建立一个有效的利益分配机制是两市开展合作的关键。当前广佛同城化在取得显著成效的同时，也暴露出一些问题，集中在：

1

多层级的管治平台尚未建立

　　广佛成立了由两市党政主要负责同志组成的四人领导小组，负责特别重大事项的决策和协调。建立市长联席会议制度，负责广佛同城化的总体组织协调。这种两城市间高层管治平台的建立有助于直接协商达成成果，减少了城市间合作的障碍，但由于没有立法保障，在具体实施过程中，面临多方面的博弈，特别对于广州、佛山两个拥有不同管理模式的城市来说。然而，由于当前广佛同城化既有的对话平台仅停留在市一级，并未覆盖区、镇（街道）层面，故同城化的协调机制在实际运作中难以有效发挥作用，而区、镇（街道）层面也难以实现“面对面”的直接对话。广佛两市既有的管理体制难以有效对接，需要建立多渠道的对话平台。

２

相关鼓励机制欠缺

　　因为《同城化规划》本身是广东省行政命令的产物，广东省的强力推动是广佛两市同城化步伐加快的直接原因。但实际上，省层面没有提供配套的鼓励政策支持，也并未放权给广佛两市，只是在涉及到重大项目时才会参与协调，这是一些同城项目成功的直接原因，但广东省与广州、佛山两市的这种对话是不平等的，带有一定的行政上的强制性，这也导致两市在同城化的过程中缺乏足够的动力。

３

管治机构并非专职、常设机构

　　当前，各地方政府在经济利益方面的竞争已成为常态，构建一个对话平台或机构成为推进跨界合作的关键。广佛同城化联席会议办公室挂靠在两市发改系统下，尚不是一个专职机构，只是一个暂时的“平台”，仅在市长联席会议前夕才正式运作，具有很大随意性和不确定性，既不是规范的、具有约束力的制度安排，也缺乏法律效力。

４

技术瓶颈：规划编制方面缺少对话的基础

　　《同城化规划》中几乎所有的合作项目都涉及到空间上的跨境合作和协调，故在规划编制和管理方面进行对话和衔接是进行区域管治的重要手段。当前广州和佛山在城市规划的编制和管理体制存在很大的差异，在对规划的认识方面也存在较大的差异：广州采取的是“自上而下”的规划管理模式，市一级政府对城市规划的控制力度较强，并将控规作为城市建设和管理的平台，规划的刚性较强，弹性较弱；而佛山的规划管理体制相对灵活，将大部分规划权力下放到区，故顺德、南海等区规划权力较大。另外，佛山当前的规划编制以研究型规划为主，控规编制和审批的数量较少，规划主要起到引导作用，弹性较大，刚性较弱。规划管理体制的差异，使两市在规划管理层面上的协调存在较大的难度。

２

结论与讨论

　　《同城化规划》作为国内最早编制并实施的同城化规划之一，它的实施为两市同城化的发展扫清了一些障碍，加速了广佛同城化的既有步伐，特别是在基础设施建设和环境保护等方面的一些长期“悬而未决”的项目上取得了重大进展。但在实施过程也遇到了许多问题，如广佛两市与广东省层面，广佛两市层面，两市所下辖区以及直属管理部门层面的“对话”沟通不畅，这导致当前广佛两市的同城效应主要集中在级别较高的、上级政府重视的重大项目，以及基础设施共建和环境保护合作等较易实施、容易解决的物质层面，而《同城化规划》中的产业协作，及教育、医疗等社会公共服务资源等仍处于探索阶段。需要提出的是，广佛同城是上一届政府工作的重要议程。随着2012年广东省、广州市、佛山市新一届领导上任，广佛同城的重要性下降，《同城化规划》的实施进展处于停滞状态。

　　总体来说，跨界合作是一个复杂而长期的过程，对话、博弈贯穿整个过程。而由于同城化比传统的区域一体化要求更高，其实施必然是一个漫长的过程。与国内其他区域规划相比，《同城化规划》实施进展较快。当前，广州自身尚未实现完全的“同城化”，番禺、南沙、白云、花都等区的教育、医疗、体育等基本公共服务与越秀、荔湾等传统的中心城区仍存在较大的差距，故广佛之间的同城化不可能一蹴而就。另外，在涉及到城市核心利益时，如何让企业型政府更积极参与对话，让对话的机制更加“平等”，如何充分让市民、NGO、专家学者等相关利益群体一起参与到对话中，这有待于进一步的研究。

注

注：本文已发表于2014年第2期的《城市规划学刊》，如有引用，请标注：魏宗财, 陈婷婷, 甄峰, 等. 对我国同城化规划实施的思考——以《 广佛同城化发展规划》 为例[J]. 城市规划学刊, 2014 (2): 80-86.

欢迎公众投稿，投稿邮箱[e-mail]（或直接发送至李郇院长邮箱[e-mail]），请注明微信投稿。

回复“0”获得更多往期内容

转载请注明出处及微信号